Indagine conoscitiva sull'attuazione dei livelli essenziali di assistenza e sull'erogazione delle prestazioni sanitarie nelle regioni
Audizione della Dott.ssa Nicoletta Pannuzi, Direttrice della Direzione centrale per le statistiche sociali e il welfare.
XII Commissione permanente (Affari sociali) della Camera dei deputati
7 luglio 2026
Nel corso degli anni il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) è stato al centro di profondi cambiamenti che hanno interessato sia il sistema di governo sia l‘organizzazione.
Dal punto di vista della governance, nel 2001 la riforma del Titolo V della Costituzione ha introdotto il principio della sussidiarietà, stabilendo che la legislazione in materia di sanità pubblica fosse materia concorrente tra Stato e Regioni, e che la competenza organizzativa spettasse a queste ultime; la riforma ha inoltre concesso alle Regioni maggiore autonomia, in un quadro istituzionale in cui lo Stato svolge il ruolo di garante dell’equità del sistema attraverso la verifica dell’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) da assicurare su tutto il territorio nazionale. Il processo di decentramento e l’esigenza di rispettare i vincoli di finanza pubblica sono i principi che hanno ispirato il Decreto legislativo n. 56 del 2000 sul federalismo fiscale, il quale ha stabilito che le Regioni a statuto ordinario sono chiamate a partecipare al finanziamento del SSN tramite risorse proprie derivanti dalla compartecipazione al gettito dell’Imposta sul valore aggiunto (Iva) e dell’Imposta sul reddito delle persone fisiche (Irpef) e dall’intero gettito dell’Imposta regionale sulle attività produttive (Irap).
Dal punto di vista organizzativo, gli interventi di policy sono stati orientati al miglioramento dell’efficienza e dell’appropriatezza dell’assistenza. Già dagli anni Novanta, con i D.lgs. 502/1992 e 517/1993, sono stati avviati i primi interventi finalizzati alla razionalizzazione dell’assistenza, attraverso la programmazione quantitativa dei posti letto e il potenziamento dell’assistenza territoriale; nel 1999 il D.lgs. 229 ha introdotto il criterio dell’appropriatezza dei ricoveri, al fine di limitare l’attività ospedaliera ai casi acuti non trattabili dagli altri livelli di assistenza. Negli anni Duemila le politiche di contenimento della spesa e l’introduzione dei Piani di rientro per le Regioni in forte deficit hanno ridotto la dotazione di posti letto: nel 2015, in particolare, il Decreto ministeriale n. 70 ha fissato il limite massimo di posti letto a 3,7 ogni mille abitanti.
Un ulteriore intervento di razionalizzazione si è avuto con il Decreto ministeriale n.77 del 2022, con il quale l’assistenza territoriale è stata riorganizzata in linea con il PNRR (Missione 6), promuovendo un modello di prossimità basato sull’assistenza domiciliare, la telemedicina e la presa in carico multidisciplinare del paziente; sono state introdotte, inoltre, nuove tipologie di strutture quali le Case di Comunità, gli Ospedali di Comunità, le Centrali Operative Territoriali.
In generale, il ciclo di riforme si è orientato verso scelte finalizzate a mantenere i caratteri fondamentali dell’universalismo e dell’equità del sistema, adottando nel contempo un orientamento mirato ad assicurare efficienza ed equilibro economico; in questo contesto, la spesa sanitaria pubblica è cresciuta in misura moderata, mentre si è ridotto il peso dell’offerta ospedaliera, sia in termini di spesa sia di posti letto, ed è aumentata la spesa per l’assistenza, le cure domiciliari e l’assistenza territoriale. In tema di monitoraggio dei LEA, l’Istituto partecipa formalmente (secondo il Decreto direttoriale del Ministero della Salute del 30 maggio 2023) al sottogruppo di esperti istituito dal Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (Comitato LEA) incaricato di applicare la metodologia di monitoraggio dei LEA nell’ambito del Nuovo Sistema di Garanzia.
In particolare, l’Istat contribuisce al Sistema di Garanzia per il monitoraggio dei LEA attraverso due indicatori di contesto (salute percepita e indice di cronicità), un indicatore di equità (rinuncia a prestazioni sanitarie – introdotto dal 2024 tra gli indicatori CORE), un indicatore di prevenzione (indice composito sugli stili di vita – anch’esso CORE) e due indicatori riferiti all’assistenza distrettuale sulle interruzioni volontarie di gravidanza. In questa audizione l’Istituto non entrerà nel merito delle diverse aree di intervento previste dai LEA, già adeguatamente documentate nella Relazione sul Sistema di garanzia implementato dal Ministero della Salute; fornirà, invece, un quadro conoscitivo aggiornato su alcuni aspetti relativi alla spesa sanitaria, all’offerta di servizi sanitari e alla performance del SSN, con particolare attenzione alle differenze regionali esistenti.
Completano il quadro conoscitivo alcuni Focus in tema di: stili di vita; fiducia dei cittadini nei medici e nell’altro personale del Servizio Sanitario Nazionale; accessibilità alle strutture ospedaliere di emergenza-urgenza nei comuni capoluogo delle Città metropolitane. Come si vedrà, nonostante l’aumento dei malati cronici dovuto al progressivo invecchiamento della popolazione, i dati mettono in luce il miglioramento delle condizioni di salute della popolazione residente. La diminuzione della mortalità evitabile nel corso degli anni – un indicatore che colloca l’Italia tra i Paesi con la migliore performance a livello internazionale – conferma i passi avanti compiuti. Le principali criticità si riscontrano nelle ancora significative disuguaglianze sociali e territoriali nella salute e nell’accessibilità alle cure e nella diminuzione delle figure professionali, in particolare medici e infermieri, operanti sia nel SSN sia nel settore privato.
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